☆ 미국 세법을 이해하려면 많은 시간 투입 ☆

   소득세와 같은 조세법상의 법령 용어는 그저 내 시야에서 무의미한 행렬로

춤을 출 뿐이다. 즉 준용에 대한 준용(cross-reference to cross-reference),

예외의 예외 (exception upon exception)등 움켜 잡을 수 있는 손잡이를

제공하지 않는 추상적인 용어로 표현되고 있어, 내 마음 속으로는 매우 중요

하지만 성공적으로 은폐된 주장에 대한 혼란스러운 의미만 남길 뿐이며,

그 의미를 찾아내는 것이 내 의무이지만, 그 의미를 찾아내기 위해서는

최대한 지나치리만큼 많은 시간을 투입해야만 이해할 수 있다.

   나는 이 괴물같은 법령들이 가능한 모든 조세포탈에 맞서 이쪽 구멍을

틀어막고 저쪽에 그물을 던지는 엄청난 연구와 창의력의 결과라는 것을 알고

있다....그러나 법령의 용어가 구문적인 정확성과 함께 연결되어 있다는 점을

제외하고는 독자에게 어떤 의미가 있는지 궁금해하지 않을 수 없다.

       - Billings Learned Hand(1872~1961) 미국의 법철학자로 제2순회 항소법원 판사

       (1924~1948), 수석판사(1948~1951) 및 원로판사(1951~1961), 뉴욕 남부

       지방법원 판사(1909~1924), Learned Hand 판사는 연방대법원 대법관을

       거치지 않은 하급법원 판사였지만, 조세법률주의에 관한 판례등 우수한

       판례를 많이 남긴 법관으로 유명하며, 그의 판결문은 법학자와 연방 대법원

       에서 자주 인용될 정도로 가장 영향력 있는 판사 중의 한 명이다.

출처

①  L. Hand, “The Spirit of Liberty: Papers Addresses of Learned Hand, 213”

       (I. Dilliard ed. 1960)

② 미국 상원 재무위원회 청문보고서 “Tax Reform Act of 1975”(1976) 3543p

<해설>

   미국인들은 매년 4월 15일이 다가오면 소득세 신고를 준비하면서 세법의

복잡성에 대하여 불평하는 경우가 많다.

   미국 조세재단(the Tax Foundation)의 통계에 따르면, 미국 세법상의 단어수를

보면 1955년 409천개에서 2005년 2,139천개로 50년 사이에 5배 이상 증가했으며,

관련 규정의 단어수는 1955년 987천개에서 2005년 6,958천개로 7배 이상 증가

했으며, 미국 연방세법의 규모는 2016년에 74,608 페이지로(2016.4.15.자

The Washington Examiner), 1913년 400페이지에서 지난 100여년 동안에

약 187배 증가되어, 세법의 복잡성에 대한 불만이 커지고 있다.

   미국 항소법원 러니드 핸드(Billings Learned Hand) 판사는

 “세법 조문에 추상적인 용어를 사용하거나 ‘준용에 대한 준용’(cross-reference

to cross-reference), ‘예외의 예외’ (exception upon exception)를 두어

세법을 더욱 복잡하게 만들어 무의미한 행렬로 춤을 추게 한다”  고 설명하고 있다.

   또한 세법상 소득공제(Deductions) 및 세액공제(credits), 제외(exclusions),

면제(exemptions), 예외(exceptions), 예외에 대한 제한(limitations to exceptions)

및 제한에 대한 예외(exceptions to the limitations) 규정 등은 세법을 더욱 복잡

하게 만들고 이 규정을 적용하는 사람들을 미치게 만들 수 있다.

1. 미국 세법의 복잡성의 실태

   2006년 4월 4일자 보고서에서 미국 회계감사원(GAC)은 미국 전역의 19명의 전문

세무대리인에게 세금신고 정보를 제공하고 그들의 신고서 작성 작업이 얼마나

정확한지 확인한 결과, 완료된 모든 신고서에는 오류가 포함되어 있었고 일부는

일반적인 공제조차 간과했다.

   그러나 혼란스러운 것은 전문 세무대리인들만이 아니다. 2002년에 IRS는

콜센터에서 제공한 답변의 28%가 잘못되었고 12%는 불완전했으며, 납세자의

질문에 답변되지 않은 그 시기의 12%는 납세자가 스스로 해결하도록 말했다고

밝혔다.

   이처럼 IRS의 직원과 세법 전문가조차 세법의 복잡성을 처리하는 방법을

모른다면 일반 납세자가 세법을 이해하고 스스로 신고서를 정확하게 작성하리란

기대는 가질 수 없을 것이다.

   2012년 신고서식 1040EZ의 작성지침은 46페이지에 이르며, 간편한 신고서를

작성하고 제출하는 데 약 4시간이 소요되어, 이는 1988년 1.5시간에서 증가한

것이다. 소득세 신고서식 1040에 대한 안내지침은 1935년 2페이지에서 1975년

39페이지, 2012년 106페이지로 불어났다.

   IRS 지침에 따르면 2012년에 대한 개인소득세 신고서를 준비하는 평균 시간은

43시간 내지 63시간이 소요되며, 법인세 신고서(서식 1120) 준비 평균시간은

186시간, S 법인 신고서(양식 1120-S)는 156시간이 소요되어, 규정 준수와 IRS의

신고서식과 지침은 이러한 복잡성 증가를 반영하고 있다.

   IRS의 서식 일련번호 매기기는 세법의 복잡성을 반영하고 있다. 흥미롭게도

IRS는 남북전쟁 중에 IRS 서식 #1이 발행된 이후로 새로운 양식 번호를 순차적으로

추가해 왔다. 2013년 4월 1일 기준으로 IRS 서식 번호는 14467에 이르렀다.

   미국 납세자보호담당관실의 2012년 분석자료에 따르면 미국 납세자들은 소득세

요건을 준수하기 위해 연간 1,680억 달러를 직접 지출하며, 이는 징수된 소득세

총액의 15%에 해당하는 금액이며, 래퍼 센터(The Laffer Center)에서 발행한

2011년 4월 보고서에 따르면 세법의 복잡성으로 인해 규정 준수 비용은 인건비와

2차 비용을 고려할 때 실제로 연간 4,311억 달러에 달할 수 있다 고 추정했다.

의문의 여지 없이 복잡한 세법으로 인한 불확실성과 복잡성은 결국 경제적 의사

결정을 방해한다.

   이처럼 세법의 복잡성은 납세자로 하여금 세법에 대한 의도적인 비준수(purposeful

non-compliance) 및 의도하지 않은 실수(unintended mistakes)를 만들고, 불행

하게도 현재의 복잡한 조세 시스템의 시행은 고의적인 탈루(purposeful evasion)와

진정한 실수(true mistakes)를 구별하지 못할 수 있다.

2. 미국 세법의 복잡성에 대한 정치권의 책임

   정치인들은 세법의 간소화를 주장하면서 매년 세법은 점점 더 복잡해지고 있다.

세법은 특정의 정치적, 사회적 및 경제적 접근 방식을 장려하는 데 오랫동안 사용

되어 왔다. 불행하게도 그러한 특별혜택을 부여하는 조항이 늘어날수록 세법령은

더 복잡해지고 이해하기 어려워지며 세 부담을 왜곡하게 만든다.

   의회는 납세자가 특정 방식으로 행동하도록 장려하기 위해 지속적으로 새로운

세금 인센티브를 만들고 있다. 안타깝게도 기존 인센티브를 제거하지 않고 새로운

인센티브가 생성되는 경우가 많다. 의원들은 세법에 특별 혜택 조항을 끼워 넣을 수

있는 지속적인 능력을 가지고 있기 때문이다.

   문제는 한 납세자의 ‘세금 허점’(tax loophole)이 다른 납세자에게는 ‘합법적인

세금 혜택’(legitimate tax benefit)이 된다는 것이다. 게다가 일단 세금 감면이 도입

되면 그것을 되돌리는 것은 거의 불가능한 일이 되며, 정권에 따라 다음은 더

흥미로운 특별 세금 감면이 도입된다는 것이다.

   미국의 역대 대통령들은 세법의 복잡성에 대해 불평하기를 좋아하지만 대부분은

일단 취임하면 세법을 더 복잡하게 만드는 경향이 있다.

   오바마(Barack Obama) 대통령은 2013년 연두교서에서

"미국인들은 소기업이 복잡한 서식을 작성하는 시간을 줄이고 사업 확장 및 고용에

더 많은 시간을 할애할 수 있도록 도와주는 세법을 대할 자격이 있다. 해외로

일자리를 옮기는 기업에 인센티브를 낮추고 바로 여기 미국에서 일자리를 창출하는

기업과 제조업체에 대한 세율을 낮추는 세법이다.” 라고 말했다.

   하지만, 오바마 캐어(Obama Care) 세금으로 사업상 추가되는 복잡성과 비용은

말할 것도 없으며, 연방 조세시스템에서 새로운 세금 불확실성과 복잡성을 추가

하고 있다.

   조지 부시(George H.W. Bush) 대통령은 1988년 공화당 대통령 후보 수락연설

에서 “제 말씀 잘 들으세요. 약속드리는데 새로운 세금은 결코 없습니다.”(Read

my lips : no new taxes) 라고 공언했지만, 부시가 대통령이 된 이후 정부의

누적된 재정적자를 축소시키기 위한 방안으로 의회내에서 세금 인상이 제안되자

이에 동의할 수 밖에 없었다. 다른 국가 지도자들도 수년 동안 비슷한 말을 해왔다.

   2004년 공화당 대통령 후보 지명을 수락한 조지 W. 부시(George W. Bush)는

“미국 경제의 또 다른 걸림돌은 현행 세법입니다. 이는 특정 이익을 부여하는

허점(special interest loopholes)으로 가득 찬 복잡한 혼란으로 인해 매년 60억 시간

이상의 서류 작업과 두통으로 우리 국민을 괴롭히고 있습니다.” 라고 말했지만,

그의 약속은 임기내에 지켜지지 못했다.

   1997년 미국의 납세자 보호담당관(Taxpayer Advocate)의 첫 번째 연례 보고서

(납세자 권리 장전 II에서 요구하는 바에 따름)는 연방 세법의 복잡성을 "대부분의

납세자에게 가장 부담스러운 규정 준수 측면"으로 나열했으나, 미국의 세법은

1997년 이후로 더욱 복잡해졌다. 2001년 4월 의회의 조세 합동 위원회는 연방

세법을 단순화하는 방법에 대한 1,292페이지, 5파운드 보고서를 발간했으며,

2005년 11월 연방세 개혁에 관한 대통령 자문단은 세법을 간소화할 수 있는 방법에

대해 보고했으나, 두 보고서의 유일한 실제 사용은 많은 의회 사무실에서 단순히

보관으로 그치는 훌륭한 북엔드(bookends)로 끝났다.

3. 세법의 복잡성의 결과

   2011년 IRS 더글라스 슐만(Douglas H. Shulman) 청장은 의회 증언에서

“세법을 덜 복잡하게 만드는 것은 납세자 서비스를 개선하고 규정 준수를 강화하기

위해 수행할 수 있는 가장 중요한 일이다.” 라고 말했다.

   1998년부터 2008년까지 미국의 회계 감사원장을 역임한 데이비드 워커(David

M. Walker)의 의회 보고서(2006.8.3.)에서

“널리 알려진 세금의 복잡성은 ① 납세자들에게 상당한 납세협력비용, 불만 및

불안을 초래한다. ② 자발적 준수의욕을 감소시킨다. ③ 국세청이 세법을 관리하는

데 어려움이 가중된다. ④ 세금의 공정성에 대한 신뢰감을 감소시킨다.

⑤ 세금은 납세자들이 경제적 효율성을 감소시키는 방식으로 일, 저축, 투자 및

소비 행동을 변화시켜 납세자의 복지를 저해한다.” 고 밝혔다.

   아마도 이 모든 세법의 복잡성의 가장 중요한 결과는 세법이 불공평하고 고르지

않게 시행된다는 일반 대중의 인식일 것이다. 미국 납세자 보호담당관실의 2012년

보고서에서, 납세자의 16%만이 세법이 공정하다고 생각한다고 응답했으며,

12%만이 공평한 세금을 낸다고 생각한다고 응답했다.

   2004년 IRS 감독 위원회의 납세자 설문조사에 따르면 미국인의 약 20%가 어느

정도의 탈세를 용인할 수 있다고 생각하는 것으로 나타났다.

   2005년 연방 세금 개혁에 관한 대통령 자문단의 보고서에서,

“납세자들은 무수히 많은 표적 제외, 소득공제 및 세액공제로 인해 다른 사람들은

공정한 세부담 몫을 내지 않을 수 있다고 생각하는 경향이 있다. 일부는 이것을

‘사기 멍청이 증후군’(the cheat or chump syndrome)이라고 부른다” 고

밝히면서,

   “세법이 불공정하고(unfair) 쉽게 속일(easily manipulated) 수 있다는

인식은 조세제도의 근간인 자발적 준수(voluntary compliance)를 저해한다” 고

말했다.

   어느 나라를 막론하고 이러한 대중의 인식은 세금에 대한 부정행위가 정당해

보일 수 있는 환경을 조성한다는 점에서 심각한 문제가 아닐 수 없다.

4. 세법의 복잡성의 원인

   세법의 복잡성의 원인에 대하여 묻는 것은 삶의 의미에 대해 묻는 것과 비슷하다.

좋은 대답을 얻기는 어렵지만 모두가 다양한 의견을 가지고 있으며, 문제가 매우

복잡하다는 점을 인식하고 있다.

   첫째 미국에서 세금 감면을 위한 로비(Lobbying)는 큰 사업이 되었다.

2013.3.25. 자 로이터 기사에 따르면 워싱턴에 등록된 세금 로비스트는 1,700명이

넘으며, 2011년 12월 the Public Campaign(자칭 초당파 그룹)의 보고서는 2008년

부터 2010년까지 연방 소득세보다 의회 로비에 더 많은 비용을 지불한 미국 주요

기업 30개를 확인했다.

   둘째 조세개혁은 아마도 선거운동의 재정개혁을 필요로 한다. 조세개혁은 항상

어떤 변화에도 승자와 패자가 있다는 것을 의미한다. 그것은 또한 토론의 양쪽에

있는 정치인들에게 훌륭한 기금 모금을 위한 도구가 된다. 미국의 선거 기부 및

로비와 관련된 수백만 건의 재무 기록을 수집, 분석 및 게시하는 반응형 정치 센터

(Centre for Responsive Politics)는 2012년 총선 비용이 최소 63억 달러(대통령

선거에 26억 달러, 의회 선거에 36억 달러) 소요된다고 추산했다. 선거에서는 돈이

말해주고 승자는 세법령을 결정하게 된다. 정권이 바뀌면 세법은 거의 항상 더

복잡해진다.

   셋째 워싱턴의 정치권은 미국의 대중에게 ‘매력이 있는 인센티브’(desirable

incentives)를 제공하기 위해 세법을 계속 사용하는 경향이 있다. 의원들은 기부자와

지역 사업체에 혜택을 주기 위해 지속적으로 세법령에 특별 조항을 삽입하고 있다.

그 인센티브에 동의하는지 여부에 관계없이 필연적으로 세법에 복잡성이 추가된다.

   의회는 때로 환상적인 세법 개정을 채택하지만 실제로는 거의 영향을 미치지

않는 훌륭한 제목과 고상한 슬로건이 있을 뿐이다.

   넷째 연방 및 주 소득세를 납부하는 대부분의 사람들은 세금이 감면되기를

원하지만 현재의 복잡성을 일부 지속할 수 있는 또 다른 관점이 있다. 2011년

4월 Gallup 여론 조사에서 미국인의 47%는 “미국 정부는 부자에게 무거운 세금을

부과하여 부를 재분배해야 한다고 생각한다.”고 응답했다.

   다섯째 조세개혁은 근시안적이다. 특히 최근 몇 년 동안 새로운 세금 계획에는

전략적 또는 장기 계획이 거의 없는 경향이 있다. 대부분은 경제 회복이나 정치적

목적과 같은 단기적인 문제에 초점을 맞추고 있어, 일반적으로 장기적으로 경제적

의미가 없다.

   여섯째 개혁은 내가 아닌 다른 사람에게 세금을 부과하는 것을 의미한다.

대부분의 사람들에게 세금 개혁은 자신의 세금을 낮추면서 다른 사람의 세금을

올리는 것을 원한다. Huey Long 전 상원의원은

“나무 뒤에 있는 사람에게 세금을 부과해라.”(Tax that fellow behind the 

tree) 라고 말했다.

   2010년 12월 「재정 책임 및 개혁에 관한 국가 위원회」(the National Commission

on Fiscal Responsibility and Reform)의 Simpson Bowles 보고서는

“세율을 낮추고, 과세 기반을 넓히고, 세법을 단순화하고, 적자를 줄여야 한다.” 고

역설했지만, 미국의 공화당과 민주당 모두 그 보고서를 거의 무시했다.

   (참고자료 : “Tax Complexity, History and Humor”, Scroggin & Burns, LLC, 2013)